“大村庄制”改革潮动东莞(图)
发表时间：[2008-3-25 11:40:23] 来源：[东莞日报]
我国近期正在广大农村推动村庄合并，“大村庄制”将成为农村改革的一项新举措。在东莞，黄江镇试水“大村庄制”改革已走过了三个年头。五个“麻雀村”变成现代化小区、每年节约行政办公费用500万元、释放10倍于旧村的土地用于工商业……一系列魔术般的变化在黄江成为现实。2008年2月27日，虎门三个渔村新兴、三东、渔港合并成新湾社区，总人口11000人。尽管如此，在东莞32个镇街的棋盘上，“大村庄制”改革还未形成燎原之势。令人忧心的是，东莞镇村经济诸侯分割，加上外在环境影响，低层次加工企业处境艰难，导致以租费为主的镇村经济滑坡。黄江镇的村庄合并尝试，能实现资金、资源、人才等方面的优势互补，最终达到村民增收、农村变社区，农民成市民的转型预期，此举若能适用其他镇村，或能有效助推东莞实现双转型。
背景
镇村经济步入拐点
一位地方官员说，虽然当前物业出租带来的收益还比较稳定，但当各村的土地资源消耗殆尽后，集体将面临没有经济增长点的窘境，走入一条“死胡同”。多年来，东莞集体经济组织在发展经济的过程中，基本以物业投资为主，投资结构比较单一，集体经济收入构成中厂租、地租等物业收益占了绝大部分。有数据显示，不少村组物业出租及相关管理费用收入占其经营总收入的9成以上，投资结构不合理效应逐渐显现。
此外，改革开放以来，镇、村、组、个人“四个轮子一起转的发展模式，在调动集体积极性的同时，如今暴露出分散无序的发展格局，各村组各自为政、自行规划、重复建设、相互缺乏合作与联系，进而导致全市规划布局混乱、厂房物业星罗棋布，生产规模长期处于小型、分散局面。
调研中记者发现，目前意识到集体经济发展出现分散的弊端，且要推行整合资源的基层干部并不占多数，不少人仍希望维持现状。市政府一位高层曾说，目前全市可用土地只有不足40万亩，如果再按以往模式走下去，不用十年,土地将消耗殆尽。受外在环境影响，一些镇村低层次的加工企业处境艰难，有的外迁，有的观望，有的倒闭，有的破产，直接造成以收入为主要来源的经济增长方式难以为继。研究人士认为，东莞集体经济已步入关键拐点，迫切需要引导村组对旧厂房、旧村庄、闲置地进行统筹，连片改造；改善物业结构，把收益高的商业物业掌握在集体手中。解决粗放发展、重复建设、分散无序的镇村经济难题，整合成为一条很自然的合理路径。黄江镇充当了改革的先行者，在全市较早地上演了“大村庄制”合并的一场好戏。
实例
改革方案黄江破冰
黄江镇党政办副主任罗斌来感叹地说：“如果这1000多万元集中起来，又能合理地运用或投资，‘污水横流’的景象也不会出现在镇中心区里。”“制约黄江经济发展的最大瓶颈就是行政村太小，一个仅五六百人的村就有两级经济。”黄江镇党政办副主任罗斌来开门见山地抛出“大村庄制”改革的核心背景。他的这个观点并非没有佐证，以地处中心片的某村为例，2006年村委会有400万元的收入，旗下有两个村民小组，每个村民小组各有300万元收入，综合起来一年就有1000多万元收入。但由于分割制约，村经济建设、环境建设等均不如人意。黄江镇党政办副主任罗斌来感叹地说：“如果这1000多万元集中起来，又能合理地运用或投资，‘污水横流’的景象也不会出现在镇中心区里。”其实，这些制约已经影响到黄江经济发展。
据统计，该镇2007年村、组两级可支配收入增长3.6％，增长速度比前年下滑两个点。原因是许多村经济发展集中不起来，仅靠不上规模、不上档次的厂房出租，结果发展了自己，发展不了村、镇。记者注意到，几年前黄江便意识到这一问题。2004年，黄江对全镇总体规划重新修编，确立了行政村整合、建设农民公寓、建设新城市中心区三大战略决策。
2005年，黄江决定以田美片为试点，启动行政村整合和农民公寓建设工作。这一年底，经民主投票通过，并上报市委、市政府得到批复，成为东莞首个合并村（社区）的试点社区。
2007年11月17日，田美社区办公楼正式启用，由刁朗、田美、板湖、胜前岗、玉堂围五个村合并而成的田美小区诞生，通过股份制改革，将5个村的社会、服务、管理加以整合的模式，创下广东“大村庄制”改革的先例。
如今，三黄片（含黄牛埔、黄京坑、黄江村）、梅塘片也在积极酝酿合并事宜，一场“大村庄制”改革正如火如荼地上演。改革之时，黄江同步兴建农民公寓，且作出规定：不管市场价格的如何变化，黄江镇的农民公寓定价为1500元/平方米。以此推动农村变社区，农民成市民，加速城市化进程。当地官员对“大村庄制”改革的理想预期是，壮大农村集体经济，增加农民收入，减少干部人数和财政支出，减少村文化、教育等公益事业的重复建设，降低社会管理成本，减轻农民负担，促进土地集约利用，提高公共设施建设水平。
措施
注重整合公共资源
合并后，有村民疑惑公共支出到底怎么分担，如果按人口分担，有的村人口多、但经济发展相对滞后，而有的村人口少、经济状况却很好，两方面都不好平衡。每个村集体经济发展情况不同，村民分红也不同，公共支出更不同，几个“麻雀村”究竟怎样合并在一起？黄江模式的秘诀在哪里？一直着手这项改革的黄江镇社会事务办主任毛爱萍告诉记者，从2004年开始，黄江镇计划用10年时间建成5-7个社区居住中心、5个农民公寓。进行规模调整的村委会必须先实行股份制改革，合并后，不改变原来各村的资产、债务、土地租赁、经济合同等方面的经济关系，较多的是整合公共资源。
据介绍，新社区成立后，对原各村的治安力量、环境卫生、公共设施资源进行整合，突出“三个大”：一是成立社区警备区，将原各村治安队伍过渡到社区警务区统一管理，对治安员实行制度化管理，通过责任量化、群众评比、年终考核办法逐步优化治安力量，实行社区大治安；二是将环境卫生交给镇公用事业办统一管理，实行环卫大城管；三是对社区内的道路设施、广场文化体育设施、办公场所设施、农民公寓建设实行统一规划，统一设计，实行社区大城建。
但在合并模式上，各个片区做法也不尽相同。如田美片的行政村合并采取“先并后建”的模式，即先将5个村行政合并，然后再建设田美社区的农民公寓。同样率先掀起行政村规划调整的梅塘片却与之相反，实行“先建后并”。罗斌来说，各片区采取什么模式调整合并，取决于各片区的特点及历史。三黄片的三个村由于地理位置相互接壤，人文风俗、方言相同，村与村之间、村民与村民之间一向保持联系，在官员们眼中，它们的合并就是水到渠成的事。虎门新湾三村能合并，同样是因为村与村之间有着紧密的相似性。
新社区的行政管理费用、各项公共事业和公共建设项目开支如何分担？合并后，有村民疑惑公共支出到底怎么分担，如果按人口分担，有的村人口多、但经济发展相对滞后，而有的村人口少、经济状况却很好，两方面都不好平衡。按照《黄江镇社区管理体制改革思路》，行政村合并成社区后，社区行政管理费用、各项公共事业和公共建设项目的开支，60％由原经济合作社集体股收益按比例分担，40％由黄江镇财政给予适当补贴。
现状
干部分流相对平和
“行政村合并后，对我们这样较偏的村来说，办事就没那么方便了，以前到村委会只要一根烟时间的话，现在恐怕要五六根烟时间了。”一村民担忧道。在2004年黄江全镇范围内铺开行政村整合的宣传工作时，有村民担心合并后村庄会被边缘化，不利于将来村集体经济的发展；有的甚至担忧本村人进不了行政管理层，导致少了“自己的声音”，势必会影响本村未来发展等。“但是从长远来看，合并带来的综合效益比较好，比如由5个村合并而成的田美社区行政办公经费每年节约500万元，通过拆除旧村、旧厂房，重新规划农民公寓，可释放10倍于旧村的土地，用于商业及工业发展。”黄江镇委书记伦锦洪的这番话被媒体广泛引用。由于不涉及到村集体经济的整合，因而改革中村民的“阻力”远远小于干部群体。黄江镇官员称，影响最大、首当其冲是村干部。“以前在土地转让、工程管理、资产购建以及应收款项等涉及集体重大利益问题面前，一些村不依法制定程序、违规违纪、暗箱操作，结果‘肥’了自己‘瘦’了村，合并改革肯定会影响到村干部但黄江镇在“大村庄制”改革过程中，干部分流相对平和。
根据改革方案，新社区干部职数实行统编，干部职数7人，其中党总支职数7人，设书记1人，副书记1人；居委会职数5人，设主任1人，妇女主任1人，治保主任1人，交叉任职5人。聘用专职工作者10人。
据透露，黄江除了将年轻、得力的干部留用外，采取了“下派上调”的渠道分流了部分村干部：
首先，从2003年开始，合并的村支部书记、村长等村干部不再重新聘用，将由黄江镇政府下派公务员任职。目前，胜前岗、玉堂围、社贝村等相关管理人员均是由黄江镇政府下派的公务员，如今有6个公务员已走上岗位任职。
其次，有些单位有用人需求时，均从村支部书记提拔分流。黄江镇民营办副主任、投资服务中心副主任、税务协管中心等部门要职均是从村支部书记中提拔上来的。“把合并村里的每个干部争取纳入东莞市事业编制，分流前用‘铁饭碗’给村干部吃了一剂定心丸。”罗斌来笑言。
观点
合并有利农村经济
“以前各个村委会门前都挂满了大大小小的牌子，一些村干部一个人都有好几个头衔，以后这种现象就会大大改变了。”一位官员说。“合并对农村经济只有利没有弊，不但减轻村里负担，减少村里的重复建设。”在黄江调研期间，多数政府人士对于这一场改革充满信心。有官员举例说，胜前岗原村委会的办公大楼条件非常好，田美片合并后，原来的村委会取消，此办公大楼出租后，至少可给该村的集体经济带来不少收入，不仅增加了村民的股份分红收入，办公费用与人员也减少了，避免了资源重复浪费。除了能给经济带来动力外，分析人士认为，合并还能促进基层政治、民主发展。
一位不愿表露姓名的村委会负责人说，行政合并后，各村集体经济扣除必要支出和投资外，其余的经济收入必须按照股份公司的章程给股民分红，投资失误、腐败等问题将一一减少。在黄江，社区将来的政府服务及工作任务将由政府派驻的机构——社区工作站承办，包括政府职能部门在社区开展治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作。“以前各个村委会门前都挂满了大大小小的牌子，一些村干部一个人都有好几个头衔，以后这种现象就会大大改变了。”一位官员说。
突破
深圳经验值得借鉴
黄江的这种模式能否复制并根植于其他镇街？专家分析，最大的难题还是当地官员有没有改革的意识，以及愿不愿意推进“大村庄制”改革。黄江的这种模式能否复制并根植于其他镇街？专家分析，最大的难题还是当地官员有没有改革的意识，以及愿不愿意推进“大村庄制”改革。除了黄江的有益做法外，其实，要想“大村庄制”改革由星星之火成燎原之势，亟待从行政架构调整、统筹规划等方面寻找突破口。
如市及各镇街要构建空间开发新格局、引导人口空间分布、优化产业空间布局及加快调整城镇体系布局结构。对于部分规模偏小、发展能力差的村组，可考虑撤销和合并。通过调研，我们发现，统一规划对于镇村经济新一轮发展尤为迫切。各镇街需在协调各方利益基础上，成立一个以镇一级为单位的集体经济管理与发展相关组织，村组两级可以土地入股的形式，在镇的统一领导下参与经营并获取相关收益。这方面深圳的做法可资借鉴，即对建成区范围内的所有土地一律转为国有土地，未开发的一律纳入土地储备管理范围；未建成区的则一律严格控制，未开发土地原则上不准村组两级擅自开发，杜绝随意转让集体土地的现象。
